國家人力資源論壇

銓敘統計年報或主計總處統計資料，經常用「全國」為單元，報告每年政府部門公務人員女性比例，這樣簡化方式，容易讓人忽略統計年報內更豐富的資料，也讓媒體或性別平等倡議團體經常有著錯誤認知，以為女性比例還不夠高。

作者早先曾撰文說明過女性人力議題^[1]，本文再次根據歷年銓敘統計年報、人事行政總處公務人力年報和內部資料庫等原始資料，重新計算後，呈現2001年至2021年間更易懂且重要的變動「資訊」。真正的圖像是，第一，女力早已撐起公共服務半邊天，而且還持續加大中。第二，女力沒撐起的工作領域，多是源自教育過程自我選擇和工作特性。最後，未來不久後，女力更將通暢無阻，天花板將被掀得更開。

女力，已是主力

2021年銓敘統計年報的提要分析描述說，全國公務人員女性占比是42.54%，不過，只要將該年報中其他細部原始資料，加值計算後，就會呈現說出很不同的女力故事。簡單的說，除了警察工作外，女力，已是各類型公共服務工作的主力，包括典型行政機關、公立學校、公立醫療機構和部分公營事業（純公股銀行等），在過去20年來，女力是主力，角色還是持續增長（參見圖1）。

變化至2021年時，學校職員有約四分之三是女性，醫療機構職員有三分之二是女性，公股銀行金融人員女性有57%，高中以下公立學校有68.5%是女性教師，醫院醫事專業人力中有四分之三是女性。

公共服務主體，也是人數最多的行政機關中，警察人員以外的典型官職等公務人員，女力占比已過半達53.8%。如再排除其中負責安全保防、矯正、海巡、消防、移民、司法行政等職系組成的執法體系，女力比例又增至56.4%。就連司法官檢察官體系，女性比例也持續增至47%。

上述女力是主力的趨勢，新進人力女力占比一樣過半下，未來應該會維持或再增強。根據考選部考選統計原始資料計算，2010年起高考錄取者女性比例最少也和男性相同，許多年份顯著更高，普考和初等考試女性居多、過半甚多，各類特考合計約略超過三成^[2]。再以稍早前發布的國家考試性別統計專題分析說明，2015年至2019年間行政類考試類科高考女性錄取占比65-70%，普考都在七成，初等和地特六成以上，技術類高普和地特的女性約僅三成^[3]。

可見，女力在絕大多數的公共服務領域上，一直都已不是半邊天而已。用簡化的「全國整體」女性占比42.5%說法，儘管較2001年33.93%也增加甚大，聽起來會讓人誤認為，政府部門女力尚不及全國就業者中女性占比44.8%（2001年時就是40.8%）^[4]，真的有點冤枉了。多數公共服務工作領域的女力占比，早已超過全國女性勞動參與率。

女力尚不及處，是職業自我選擇

20年來，女力迄今仍僅是配角的領域有三類，一是技術類工作職系人力，二是行政類各執法工作職系人力，三是警察人員。這些領域人力供給端源頭，男性就是超級大宗，政府再怎麼努力，效果很緩慢。

用三年移動平均值計算，目前技術類職系合計女力24.5%，2008年迄今增加5%。只有衛生技術、園藝、藥事、景觀設計、植物病蟲害防治和航空管制6個職系的女性同仁超過50%，但技術類人數大宗的土木工程、電機工程、機械工程、工業工程和工業安全等，女力占比雖都增加，還是沒跨過五分之一，甚至有不及5%（如圖2）。

行政類職系女力合計雖增至61%，但其中的執法職系，矯正、警察行政和消防行政占比低於20%，安全保防低於30%，司法行政和移民行政約略四成多些，不過，這幾個執法體系合計女力占比，20年來也增至17.2%，成長一倍；移民行政職系女力成長最為明顯，從26.3%增至44%（如圖3）。

行政類中，有兩個非執法職系的女力占比，從很低明顯大幅成長，外交事務職系從24.2%增至 38.8%，廉政職系從23.1%翻倍至46.6%。另外則有八個職系持續為持有七成以上女力的高檔，居首的社會工作職系，非常健康地下降了10%，到目前82%（如圖3）。

最後，儘管警察工作領域仍非女性偏愛選擇，但隨著基層警員加入所有大學畢業生皆可報考的外軌制度後，女性警察比例逐年緩步增加，累積成果也非常明顯，20年來，女性警察人員占比增至11.6%，成長接近4倍。

上述說明的工作領域女力狀況，很自然地反映在各部會和地方政府上（如圖4）。六都女力皆在六成以上，縣市政府約在55％（僅有連江縣和金門縣特別低），行政院各部會平均剛好一半，技術類和執法類工作為主的部會女力占比都低，包括原能會、工程會、海委會、法務部、交通部和經濟部等都低於四成，但衛福部卻高達74%，人事總處有68%。總統府、其他四院及其所屬部會層級機關，女性公務人員占比一樣都在六成以上，考試院所屬更超過三分之二。

還是要再說一次，技術類工作領域女力低的原因，和臺灣高等教育中，自然科學女性比例低有絕對的關係。2011年至2020年合計^[5]，女性大學畢業生占比低於三成的學門，包括工程及工程業學門（13%）、自然科學學門、數學及統計學門、資訊通訊科技學門等等，這是高等教育前端的性別自我選擇，政府人力資源遴選後端自是無法施力。

執法性質高的工作，許多也是高等教育安全服務學門前端時，女生畢業生就少，加上該類工作確實需要高體能和工作時間輪班等，性別工作選擇的社會化過程，儘管國家考試幾乎已不再限制女性錄取人數，女性報考意願就是低。

未來，更將處處是女力

政府女力不僅是在各工作領域整體占比上具有優勢，過去20年間的變化，女力呈現出更積極地分佈在各官等、各職等和主管職務。有些論者擔心的陞遷天花板 （glass ceiling）現象，其實刻意的性別偏見措施或心理，現在就已不多見，只是政府人力資源管理制度環境高度強調逐級陞遷，特別是文官擔任的機關首長職務，需要一些耐心，讓天花板慢慢累積開的更大。

行政機關公務人員中（警察除外），委任官等的主力一直是女力，薦任官等女力占比也從39%增至54%，最關鍵第9職等占比更增加了20%，繼續向過半前進中。薦任和委任官等，女力的天花板早已不存在，而是自然的平等競爭。

這幾年行政院人事行政總處持續提供細部資訊給行政院性平會，該會也開始瞭解，應該將關心焦點轉至高階女力，不是整體占比。就影響政府決策和領導管理的簡任官等人力資源，女力比例2021年的三年平均值已增至36.3%，較20年前增加1.2倍，第12職等核心高階門檻，占比也超過三成，成長1.4倍。

簡任官等女力持續增長的趨勢，在未來5至10年內，會更「自然」再成長。2021年簡任官等55至65歲各單齡人力中，男性占比是65%~78%^[6]，未來隨著屆齡退休者多為男性，第9職等女性占比已接近男性，且2011年至2020年合計通過升簡任官等訓練比例高於男性^[7]，簡任官等女性比例會很自然再持續增加。

進一步再用職系觀察，差異性和前述現象有一致之處。2021年行政類非執法職系合計，簡任官等女性占比已至46.6%，第九職等更達65.7%，但技術類分別僅有21%和26%，行政類執法職系更僅有4.2%和5.5%。

除了絕對占比外，應該同時加入各官等各職等的性別代表性係數^[8]，亦即女性各職等占比和整個母體占比間的關係，更可以綜合看到圖像的變動方向。圖5數據清楚顯示，簡任官等絕對占比已改善至中占比，且早期低代表係數已邁向可接受代表係數附近，第9職等女性占比轉為高占比，同時原本中代表係數也增至0.86的更高可接受代表係數，兩類中高階女力圖像均非持續不變動，而是朝向理想狀況變動中。

2021年現況數據（如圖6），強化上述圖像。行政類非執法職系的第9職等女力代表性係數幾乎和男性相同，簡任官等也有0.7，薦任和委任都超過1，表示優勢超過男性。特別值得一提的是，技術類和行政類執法職系女力合計的絕對占比雖較低，但技術類各官等女力代表性係數幾乎和行政類非執法職系相同，執法職系簡任官等是略低，且第9職等代表性係數也超過0.7，這代表著不論哪個職系，多數職等上女力仍受到相當平等的對待。

政府部門女力發展，無須藉助特別行動措施

本文呈現政府女力的變化圖像，應該是清楚告訴關心這個議題的性平倡議團體，政府女力已然半邊天，未來更會繼續強勢出場，早跨過任一性別至少達三分之一的看法，實無必要倡議類似特別行動方案之類的作法（類似美國的affirmative action）。政府各機關該做的，人事主管機關該叮嚀的是，確保人力資源管理各項措施，遵守平等就業機會精神（本國各項公務人員專屬法律，可考量如就業服務法一般，將這個入法），不能因性別而有歧視意圖或歧視效果的措施，政府女力會很自然的處處扮演主力。

另外，各級政府民選首長，以及部會和地方局處政務首長，可以多做的努力是，一旦偶有所屬機關首長出缺（中央通常最高列13職等、六都是副局處長、縣市有部分是局處長），如果該機關屬高女性占比，且符合資格候選人資歷相當時，可以優先考量女性人選，這樣更有助於天花板開得更快更大。

性平會和社會真正應該努力的是，如何讓政府技術類工作的女力，更明顯增加。這是深層的教育端革命，鼓勵學科領域性別中立化，女生願意投入學習科學技術工作學科，連帶影響民間工作職場上的薪資平權。反過來說，目前臺灣人口中仍有半數是男性，倡議團體應該同樣關注女力占比過高的工作職系領域，例如國中以前教育提供者、社會工作和社會服務體系，七成以上是女性，這絕對也不是健康的人力組合發展。

警察女力占比的確應該再強力增長，個人認為可先以五分之一為目標（軍人募兵下，女性比例現在超過警察的）。儘管女性加入警察和執法體系的意願仍相對較低，但是透過調整警察人員人事條例，警專退場轉型為訓練外軌制度所招警佐人力等政策干預，都會對增加女力有一定影響。

最後，作者對公務人力統計主管機關的建議是，各種年報內容，除了提供原始人數資料外，主管機關應該運用人力資源專業，進行更有意義分析，重整為易懂且有用的溝通資訊，這才是推動資料治理的基礎工作。臺灣總人口女性比例已開始持續超越男性，對應政府工作人口年齡的25至65歲女性人口比例也接近半數，因此，主要公共服務的政府女力占比，仍應參照社會人口狀況，而非不斷追高，這樣的公共服務提供者才真正是性別平衡的體系。