關 序 考試院為鼓勵公務同仁從事與業務職掌有關的研究，並在實務界和學術界間搭建交流的平台，民國84 年1 月起發行《考銓季刊》。民國98 年1 月，《考銓季刊》更名為《文官制度季刊》，並為了進一步提升期刊的品質與學術水準，社務上聘請多位學者組成編輯委員會及擔任總編輯，同時對來稿採取了雙向匿名審查的原則。《文官制度季刊》發行三年多以來，獲得了許多學有專長的學者或博、碩士研究生的支持，並貢獻出他們最新的研究成果，使得這份期刊的學術品質大為提升。 《文官制度季刊》前曾於民國99 年時，就該刊第1 卷各期及考試院周年慶特刊中，選出14 篇論文彙集出版《公共治理：能力、民主與行銷》一書，提供公務體系實務應用及學術研究的參考。該書出版後受到許多學者的重視，於是編輯委員會決定，將繼續從第1 卷至第3 卷各期中，分成「文官制度」、「高階文官變革」、「考績與保障」和「人力運用」四大主題，選出14 篇論文彙編出版《文官治理》一書。這本書中選輯的14 篇論文，皆是考試院當前的重大政策或著手研究的改革議題，無論公務界的同仁或學術界人士，可從這本書所收錄各篇論文的研究和討論主題中，了解本屆考試院改革文官制度的努力方向，認識國外相關制度的借鑒作法，以及從學術研究的角度對文官制度改革的政策議題，獲得實務經驗和理論上的知識。 本屆考試院自民國97 年9 月1 日成立後，積極規劃與推動文官制度改革，先後制定完成「文官制度興革規劃方案」及「強化文官培訓功能規劃方案」兩大政策規劃方案。考試院在推動這兩大政策規劃方案成為法律和制度的過程中，仍須經常透過實務界與理論界間不斷地交流與對話，才能為國家在文官制度改革上做出貢獻。茲值本書即將付梓，一中謹贅數語，略述本書出版之目的，並藉以向本書輯錄14 篇論文的作者，以及《文官制度季刊》總編輯陳金貴教授、編輯委員及編務同仁們表達謝忱。中華民國101 年9 月關 中 謹誌考試院院長主 編 序 「文官制度季刊」自更名出版後，對投稿的論文有更嚴謹的要求，以維持高水準的學術品質，經過多年的努力，本季刊的論文已有穩定的學術水平，近年來已有多所大學相關系所，將本季刊認可為具有學術價值的期刊，凡登載在本季刊的論文可以不用再外審，這是學術界對本季刊的肯定;而實務界也因本季刊編輯方向朝向開放性的公共行政及事務議題討論，不限於人事內容，引起更多公務人員的關注，在實務界也獲得好評，這些外界對本季刊的肯定，對本季刊所有的參與人員是一種鼓勵和期許，會努力將本季刊辦好，同時也能讓更多人分享高水準的學術論述。 期刊論文通常具有時代性、先驅性及問題性，可呈現當時的重要學術和實務議題，但因受到定期出版的要求，刊物無法長期展示在書架上，因此許多有價值的論文可能會被忽略，雖然電子化的網路搜尋，可以協助找到相關的參考著作，但對大多數的讀者而言，手邊擁有即刻可重複翻閱的資料還是較為方便，因此本季刊在累積多期論文後，在民國99 年由當時的編輯委員會慎重的選出十四篇論文，結合為「公共治理： 能力、民主與行銷」一書，由於論文議題新穎、內容豐富，廣受各界好評，並期許有持續的論文專書編輯。本屆編輯委員會在考量近年來的論文數量和品質後，決定接續本季刊將好論文廣為流傳的精神，在考試院的支持下，出版新的論文專輯，編輯委員考量此階段的論文主題以文官制度的論述為多，因此決定以文官制度相關的論文，做為編輯方向，經由編輯委員的用心挑選後，選出十四篇論文，依據整體論文的主題性質，將論文集命名為「文官治理」，一方面顯示文官的主題，另一方面以治理標示出本書的論文不僅是有傳統文官制度的探討，亦有超越傳統且為目前公共行政最受注意的新興文官議題；本書為便於讀者閱讀，依論文主題分為「文官制度」、「高階文官變革」、「保障與考績」、「人力運用」等四個議題， 分別說明如次。 「文官制度」議題部分有三篇論文：第一篇討論文官體制變革的論證，強調文官體制變革的策略，在政治性理念思維可借鏡外國，但行政性之文官制度與運作技術，應由本土化展開，並在憲法精神下，進行抉擇與建構，從六個面向分別論證。第二篇討論國家文官學院的成立與核心任務的設定，針對國家文官培訓所改為國家文官學院後的核心任務加以探討，進而提出對國家文官學院的新定位。第三篇討論中央與地方人事制度的視框衝突，由於長久來人事制度一條鞭制的運作，中央政府與地方政府的人事權常有衝突，因而就問題現況、歷史系絡及國外制度加以分析，並以治理及民主行政等理論進行批判，以探究我國是否有訂定地方公務員法制之必要。 「高階文官變革」議題部分有四篇關於高階文官的論文：第四篇論文著重在政府高階策略層次人力跨業間交流的探討，討論如何在不影響原有制度的基礎下，可以借用民間營利企業、專業服務機構、非營利組織和自然人的跨業人力，並由此討論人事政策變革所涉及的議程管理。第五篇論文討論考試院文官制度興革規劃方案中的「建構高階主管特別制度」，高階主管之拔擢、陞遷、考核及俸給等事項制定特別法律，借由英、美、荷、韓四個國家的比較，規劃高級文官的特別管理制度。第六篇論文從全球治理觀點，探討我國高階文官培訓制度，並針對現行高階文官培訓所面臨的問題與缺失，加以檢討與分析，參照英、美、新、法、德、日等六個國家高階文官培訓經驗，提出建議。第七篇論文討論我國高階文官培訓制度的現況與挑戰，運用訪談專家、德爾非問卷設計及前瞻研究方法所得高階文官培訓的影響因素，提出兩套情境劇本。 「保障與考績」議題部分各有兩篇相關論文：第八篇討論全球化下我國公務人員之人權保障，探討公務人員保障法相關法令之規定及大法官解釋，並分析公務人員之實質與程序人權保障救濟內涵，建議修正相關法令，以落實保障公務人員的人權。第九篇討論我國公務人員保障法的申訴制度，除比較中國大陸公務員申訴控告制度外，並分析我國公務人員保障法準用之謬誤及實務上的見解，認為在保障公務人員權益上仍有不足。第十篇從公平原則觀點，探討改進公務人員考績制度的議題，透過文獻資料與考核制度理論的檢視，及歷年來考績等第的分析，檢視我國現行公務人員考績制度是否達到公平考核的精神。第十一篇討論年資因素對於我國公務人員績效考評之影響，運用訪談法和統計分析法，探討過去中央政府公務人員的考績等次與年資相關因素的關連性，證實年資確為影響考績的重要變數，造成公部門考績制度運作的困境。 「人力運用」議題有三篇不同面向的論文：第十二篇討論公務人員俸給制度之法理，藉「對待給付」、「生活照顧」、「身分品位」、「高薪養廉」等四項理論及「俸給法定」原則，建構出俸給制度藍圖，並配合我國俸給制度，結合法理與制度交叉論證，提出落實俸給制度法制化之建議。第十三篇從地方政府運用約聘催人員之調查，分析我國契約公務人力之改革，認為約聘僱人員實為機關基層事務的穩定人力，目前約聘僱人員制度的改革近於保守，應考慮其生涯發展，使契約人力能有效運用。第十四篇討論公務人力資源管理之性別議題與對策，將阻礙女性事業發展的困境，以玻璃天花板、玻璃牆、黏糊地板與地板暗門等四種現象來分析我國公部門，發現四者皆存在於我國公部門組織中，建議以促使組織結構的改變，來移除妨礙女性生涯發展之障礙。 本論文集的論文是在已刊出的論文中所選出，因此無法含蓋文官制度的所有主題，但將這些論文加以分類整理後，也浮現出幾項特色：(1).論文作者包括學者、博士生及實務工作者，呈現實務與理論的對話，對提升文官制度研究有極重要的意義。(2).論文中仍以傳統的制度研究為多，主要論點集中在制度的檢視與改進，可見我國現行文官制度，已有許多部分已受到時代變遷的挑戰，需要有實際的改革行動。(3).有四篇高階文官的論文，探討高階文官的培訓、人力交流及特別管理制度的建立，可見高級文官的相關議題受到較多的關切。(4)實證性的論文也佔有不少的篇數，不管是量化或質化都能從實際的運作反應中，提供極有價值的發現。這些特色表示此論文集，不僅是具有學術的價值，對實務的探討也有相當深度的貢獻，所以本論文集適合研究文官制度者及對文官制度有興趣者閱讀，可以從中得到甚多的助益。 感謝考試院對文官制度季刊採取無限制的支持，使不同意見的學術論文可以充分展現，也因比得有許多的好論文，足以編成論文集，也要感謝考試院的工作同仁、季刊的編輯委員及投稿的作者，由於大家的努力，才能使本論文集順利出刊，使季刊論文可提供更多讀者閱讀。文官制度季刊主編陳金貴 謹識中華民國101 年8 月