考試院是很多學生畢業後,要前往各行各業(包括政府)之前的人才考選機構,也是國家最高考試機關。大家都很關心,考試院究竟要站在什麼立場來作文官制度的改革。
有人會說,學校與教育部的核心服務對象,是數目龐大的各級學生與人才培育,醫院與衛福部是病人福祉與健康社會,企業則是大小股東和消費者,那考試院的核心服務對象是誰?
依考選業務而言,是專技人才與政府任用的公務人員;依銓敘與保障的部分,則是公務人員與約聘僱,所以基本上,考試院服務的對象應該是以公務人員為主。但是公務人員做的是公共服務工作,本身又是公僕,所以政府(包括考試院)真正的核心服務對象,應該是人民。只有這樣想,將公務人員與人民放在一起思考,考試院才能妥善處理文官制度的改革問題。
人民的公平正義與福祉,需要以政府部門效能的提高來極大化,但在調整提升政府效能過程中,公務員的工作權益也需考量。事事依循舊制可能妨礙政府效能的提升,但變動太大也可能影響現職公務員。所以,大社會與人民的公平正義及福祉應該放在第一位思考,並兼顧公務員的工作權益,只有共蒙其利才是可以接受的答案。
因應時代需要與接地氣的考選制度調整
現在的專技人員與公務人員考試,種類繁多,每年舉辦次數近20次。在公務人員的考試中,應考人常在大學畢業後花上好幾年的準備時間,以最近高考三級為例,獲錄取的應考人平均考了2.7次才及格。雖然有人因此認為應該有個限制才對,但依憲法人民有「應考試服公職」的公民權利,若沒有共識,很難去限定只能考幾次。
很特殊的地方是,我們這種國考制度的穩定性很高,換另一種講法就是慣性很大;國際先進國家通用的電腦化考試、使用心理測驗與各項能力測驗、提升英語與數位能力、以及儘量讓用人單位來負責最後遴選合適人選等項,多年來都難以較大幅度納入改革項目。事實上現代國際化的用人,包括各國政府部門在內,已逐漸傾向多元卓越選才,以提升各行各業效能;但在我國,依嚴格方式以筆試為主的考試選才觀念及規範,仍深植民間與政府部門,長久以來難以做出太多變更。
此外,縱使都是經過國家考試,但公部門與民間專業領域、中央與地方政府之間的多元彈性轉換,仍有極大壁壘存在。以往人事制度的思維則太過強調「中央觀點」,導致人才流動不足,地方政府(尤其是縣市)則因為職等過低,不易留住人才。
在當前考選制度下的多元人才進用
目前醞釀中的國考制度改革中,有一項是為落實2017年司改國是會議結論,辦理法律專業人員多合一考試。有別於過去律師及司法官「分別報考分別錄取」的方式,擬改為合併資格考(含第一試、第二試、與一年實習)之後,先取得一般資格,再予以職域分流。
這種將專技人員國考與文官國考合而為一的作法,類似醫事人員人事條例,先經專技人員考試取得醫事人員(含醫護)一般資格,再經一定程序進入政府服務。這種改革方向,也可提供給目前規模更為龐大的各類科工程技師做參考。
文官制度的改革中,有一類是人才進用問題。現在經由國家任用考試分發的公務人員約36萬人,站在政府人才應多元進用以增加效能的觀點,需考量如何促使政府與民間人才增加良性流動,尤其是針對政府普遍欠缺的專業類別,例如土木技師、大地工程、測量繪圖、建築師等類專長人力。除了可另經公職考試進入政府之外,也可研擬如何經由嚴謹及多元之公開遴選方式選才的可行途徑。
文官制度調整的衡平考量與分而治之
這些改革作法雖然可稱為是良法美意,但都須面對兩個基本問題。一是需建立可當為「決策支援」(decision-support) 的機構資料資訊系統,來做出「以證據為基」(evidence-based) 的決定,這也是為何考試院要進行數位轉型的系統性工作,以讓資訊系統與專業人力及委外作業,作出高水準的系統整合,並滿足政府數位轉型與資安要求,這是走向現代化與接地氣的重要工作。
另外一個基本問題,則是在改革之前,要先做好「分而治之」(divide and conquer) 的工作。
由於上述的改革擬議,都須經過考試院、用人機關、與立法機關的諮採眾議,做衡平考量後定案,這也是民主法治國家制衡原則的運作方式,不是任一機關講了就算。但經常發生的狀況是,政策提出時由於沒做仔細考量,所以爭議與後患不斷;又或者是在考量時左支右絀、卻步不前,常常以一無所成作結。無論哪一種,都是很可惜的事。
此時唯有分而治之,不要好大喜功,或堅持要撒全網,引發不必要的爭議,這樣才能縮小打擊面。先將複雜的問題分解出可計算可處理的成分,設定優先須完成目標,再進行設計,則可望做出一些成果來,有了成果再往上盤升,就會越做越好。
如前述專技轉任制度施行已久,增進公務人才跨域交流也非新創,只是歷來礙於現實環境,推行成果有限。但若能善用以上兩個原則,則成功率可望大幅提高,以履現文官制度改革的良法美意。